El Derecho a la Alimentación en México: Análisis de la Nueva Ley General de Alimentación Adecuada y Sustentable (LEGAAS)

Antecedentes del derecho a la alimentación en México

El derecho a la alimentación es un derecho humano previsto en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), adoptada por la Organización de las Naciones Unidas en 1948. Sin embargo, no fue sino hasta 1992 que México eleva este derecho a rango constitucional (Carbonell & Rodríguez Padilla, 2012), lo que equivale asumir la obligación jurídica internacional de respetarlo y protegerlo a nivel nacional, con base en lo establecido por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).

En 1998 se adicionaron y promulgaron artículos previstos en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, mejor conocido como “Protocolo de San Salvador” que en su artículo 12 regula más ampliamente el derecho a la alimentación:

“1. Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual.

2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados Partes se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia” (Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, 1998).

Posteriormente, en el año 2011, a través de un decreto presidencial se reformó y agregó a la CPEUM un párrafo a su artículo 4to en donde se establece que “Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará” y también se modificó el artículo 27 constitucional al que se adicionó que “El desarrollo rural integral… también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca”. Es así como México reconoció a cabalidad el derecho a la alimentación y lo integró en el orden jurídico constitucional para que sea reconocido en todo el país.

Las reformas señaladas anteriormente, se tradujeron en políticas públicas que buscaban avanzar en el cumplimiento del derecho a la alimentación. Sin embargo, todavía en el 2014, el 42.4% de la población mexicana se encontraba en condiciones de inseguridad alimentaria, equivalente a 50.9 millones de personas  (Coneval, 2016). Ante esta realidad, se materializó el diseño e implementación del Programa Nacional México sin Hambre, popularmente conocido como la “Cruzada nacional contra el hambre” durante el periodo 2014-2018 que tenía como objetivo contribuir a superar la pobreza alimentaria en personas en condiciones de pobreza extrema (Coneval, 2018). 

Para el 2022, el porcentaje de la población con inseguridad alimentaria disminuyó al 34% (Coneval, 2024), por lo que si bien se ha avanzado en disminuir la inseguridad alimentaria, todavía falta mucho por mejorar. Por ello, la nueva Ley General de la Alimentación Adecuada y Sostenible  se posiciona como un instrumento fundamental que busca fortalecer el derecho a la alimentación y cuyos objetivos son: 

I.        Establecer los principios y bases para la promoción, protección, respeto, y garantía en el ejercicio efectivo del derecho a la alimentación adecuada y los derechos humanos con los que tiene interdependencia;

II.      Priorizar el derecho a la salud, el derecho al medio ambiente, el derecho al agua y el interés superior de la niñez, en las políticas relacionadas con la alimentación adecuada por parte del Estado mexicano;

III.     Establecer mecanismos de planeación, coordinación y competencia entre las autoridades de la Federación, de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales, en las acciones encaminadas a garantizar el ejercicio pleno del derecho a la alimentación adecuada;

IV.     Fomentar la producción, abasto, distribución justa y equitativa y consumo de alimentos nutritivos, suficientes, de calidad, inocuos y culturalmente adecuados, para favorecer la protección y el ejercicio del derecho a la alimentación adecuada, evitando en toda medida el desperdicio de alimentos;

V.      Fortalecer la autosuficiencia, la soberanía y la seguridad alimentaria del país;

VI.     Establecer las bases para la participación social en las acciones encaminadas a lograr el ejercicio pleno del derecho a la alimentación adecuada, y

VII.  Promover la generación de entornos alimentarios sostenibles que propicien el consumo informado de alimentos saludables y nutritivos.

En este contexto, el presente trabajo busca identificar los mecanismos previstos en la nueva Ley General de la Alimentación Adecuada y Sostenible (LEGAAS) para garantizar el acceso universal a la alimentación en México; conocer las atribuciones y alcances del gobierno para avanzar hacia la producción sustentable de alimentos, así como analizar los elementos que regulan a la agroindustria e industria alimentaria, como un actor preponderante en la producción, distribución y oferta de alimentos. Para ello, se examina la regulación que se desprende de las fracciones I, III, IV y V, establecidas en el objeto de esta ley: garantizar el ejercicio del derecho humano a la alimentación, producción sustentable, abasto, distribución justa y equitativa de alimentos nutritivos y suficientes. 

 

El derecho a la alimentación en la Ley General de Alimentación Adecuada y Sustentable (LEGAAS)

a)   Del acceso a la alimentación adecuada

 En un país con el 36.3% de su población viviendo en condiciones de pobreza multidimensional durante el 2022  (Coneval, 2023), la promulgación de la nueva Ley General de Alimentación Adecuada y Sustentable es una herramienta que puede servir para disminuir y garantizar el acceso a la alimentación. De acuerdo con el artículo 1^o de esta Ley se establece que:

 “Todas las personas, de manera individual o colectiva, tienen derecho a una alimentación adecuada en todo momento, y a disponer de alimentos para su consumo diario, así como el acceso físico y económico para una alimentación inocua, de calidad nutricional y en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades fisiológicas en todas las etapas de su ciclo vital que le posibilite su desarrollo integral y una vida digna, de acuerdo con su contexto cultural y sus necesidades específicas, sin poner en riesgo la satisfacción de las otras necesidades básicas y sin que ello dificulte el goce de otros derechos humanos”.

Para hacer efectivo este derecho, el artículo 5 de esta ley prevé que todas las autoridades del Estado, en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), están obligadas a “promover, respetar y proteger el ejercicio del derecho a la alimentación adecuada…”. En este caso, el respeto y la protección de un derecho, significa que los Estados no impongan restricciones para el acceso a los alimentos y adopten “medidas para velar que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada” según lo establecido en la Observación General 12 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (Observación General 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Derecho a una alimentación adecuada, 1999).

Este último señalamiento es relevante, pues se trata de un acuerdo internacional aprobado por México, en donde se establece la responsabilidad del Estado para regular y prevenir que las empresas dedicadas a producir, distribuir y abastecer alimentos, no generen afectaciones en la salud y nutrición de la población, caso contrario, no se estaría cumpliendo cabalmente con la protección de este derecho humano.  

Asimismo, la LEGAAS establece que el gobierno federal, estatal y municipal, contarán con recursos públicos para la promoción, establecimiento y operación de comedores comunitarios físicamente accesibles, no obstante, esto se menciona sin especificar la forma en ¿cómo se instalarán las capacidades institucionales al respecto? Sin embargo, se indica que se dará prioridad a las zonas con altos índices de marginación, pobreza, desnutrición e inseguridad alimentaria, es decir, se atenderá primero a la población más vulnerable como adultos mayores, niños y niñas, adolescentes, mujeres embarazadas y en lactancia, personas con discapacidad y aquellas que no tengan la posibilidad de alimentarse por sus propios medios (LEGAAS, artículos 9, 10, 14, 15 y 16).

De esta manera, es posible considerar a los comedores comunitarios como una pieza clave para garantizar el ejercicio progresivo del derecho a la alimentación entre los más vulnerables. Sin embargo, es necesario considerar no solo la disponibilidad de alimentos generada por la próxima existencia de estos comedores, sino también la calidad de la oferta alimentaria que se ponga a disposición. En este sentido, resulta importante revisar el presupuesto público destinado a este objetivo, el cual puede ser un indicador del interés del gobierno mexicano para materializar lo que está regulado en la ley.

Asimismo, la LEGAAS dispone el establecimiento de comedores escolares para garantizar el derecho a la alimentación adecuada entre las infancias y adolescencias que cursen la educación básica. Las autoridades competentes en materia escolar serán las responsables de promover el establecimiento de comedores en los planteles educativos, en donde se ofrecerán alimentos gratuitos o asequibles, considerando las condiciones socioeconómicas de las familias y la zona del país en donde se encuentren (LEGAAS, artículo 16).

Este planteamiento es interesante ya que en administraciones anteriores (2007-2012) se implementaron acciones en este rubro, como el Programa de Escuelas de Tiempo Completo (PETC), en el que se incluían Líneas de Trabajo para la preparación y servicio de alimentos para docentes y alumnas/os de las escuelas públicas de nivel de educación básica, en donde participaban las madres y padres de familia, maestros/as y el gobierno, para contribuir con materiales, infraestructura, trabajo y los víveres necesarios para ofrecer las comidas (Reglas de Operación del Programa Escuelas de Tiempo Completo, 2008). De acuerdo con evaluaciones realizadas a este programa, se encontró que el acceso a la alimentación en escuelas primarias ubicadas en las localidades con alto grado de marginación, disminuyó el abandono escolar y mejoró los niveles de aprendizaje del alumnado (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2020; Luna Bazaldúa & Velázquez Villa, 2019; UNICEF et al., s/f).

Cabe destacar que si bien las reglas de operación del PETC mencionan la oferta de una alimentación saludable, esta alimentación no fue definida puntualmente en dichas reglas. No obstante, esto se aborda de forma somera en las orientaciones pedagógicas para las Escuelas de Tiempo Completo, donde se establece que “si la escuela ofrece alimentos, deben procurarse que cuenten con el balance nutricional necesario para mejorar la ingesta y la salud de los alumnos” (Rodríguez Ocáriz & Ramírez González, 2009, pág. 34), lo cual coincide con lo establecido por los “Planes de Alimentación para el Escolar y Buenas prácticas de Higiene” en donde se agruparon los alimentos en frutas y verduras, cereales y tubérculos, así como leguminosas y alimentos de origen animal. Sin embargo, en estos planes no se mencionan ni la cantidad ni la frecuencia de consumo, ya que:

 “dependerá de las características individuales de cada persona y es inadecuado hacer generalizaciones. Tampoco se incluyen los aceites, grasas y azúcar, pues su consumo no es indispensable para lograr una dieta correcta” (Secretaría de Educación Pública et al., 2009, pág. 24)

Cabe mencionar que en estos planes diseñados inicialmente en el 2007, no se hizo referencia o regulación sobre el consumo de los alimentos denominados "chatarra" o "ultraprocesados". Aunque en 2014 se reformó la Ley General de Salud y se expidieron acuerdos y lineamientos con el propósito de limitar y prohibir la oferta de bebidas y “alimentos” procesados dentro de las escuelas del Sistema Educativo Nacional. Sin embargo, en 2022, la Encuesta Nacional de Salud reportó que el sobrepeso y la obesidad continúan a la alza desde el 2006 al 2022, registrándose un incremento del 7% al 37.3% respectivamente, entre los niños/as de 5 a 11 años y del 24% al 41% entre adolescentes (12 a 19 años); mientras que el 75.2% de los adultos de 20 a 39 años presentan sobrepeso y obesidad (Lazcano Ponce & Shamah Levy, 2024).

Asimismo la organización “Mi escuela saludable” señala que de 10,775 escuelas reportadas en su sistema, durante el ciclo escolar 2023-2024, en el 98% de ellas se vende comida chatarra, el 78.5% vende refrescos, el 73% no venden frutas ni verduras, el 86.3% no tiene comité que vigile la venta de la comida chatarra y el 75.1% de los planteles escolares no cuentan con bebederos de agua (Mi escuelasaludable, 2024). Estos datos resultan preocupantes e indican que la prohibición jurídica establecida hace poco más de 10 años, no ha logrado revertir el incremento de la obesidad, el sobrepeso y el consumo de los alimentos chatarra en los planteles escolares nacionales.

En este sentido la discusión alrededor de los alimentos considerados como “ultraprocesados” es relevante puesto que en el nuevo marco regulatorio, no se mencionaron este tipo de productos, pero sí se avanzó en la definición de una alimentación adecuada, ya que en la LEGAAS se señala que esta implica el “Consumo de alimentos nutritivos, suficientes y de calidad, que satisface las necesidades fisiológicas de una persona en cada etapa de su ciclo vital; adecuado a su contexto cultural y que posibilita su desarrollo integral, la nutrición óptima y una vida digna” (LEGAAS, 2024, artículo 2).

El hecho de que la nueva ley defina y aclare qué es una “alimentación adecuada” puede contribuir a que las políticas públicas alimentarias se alineen a las responsabilidades jurídicas que de ella emanan, dentro de las cuales, sobresalen algunas acciones para fortalecer el derecho a la alimentación adecuada y sostenible; entre ellas, en el artículo 17 de la LEGAAS, se establece que los gobiernos federal, estatal y municipal:

 “ promoverán ante las autoridades correspondientes, la prohibición de la venta, distribución, donación, publicidad y patrocinio de alimentos y bebidas preenvasados cuando éstos excedan los límites máximos de contenido energético, azúcares añadidos, grasas saturadas, sodio y los demás nutrimentos críticos e ingredientes que establezcan las disposiciones normativas de salud competentes, tanto al interior como en las inmediaciones de los planteles escolares de educación básica” (LEGAAS, 2024, artículo 17).

De cumplirse el precepto anterior, será posible aminorar el acceso y oferta de alimentos ultraprocesados, que en los últimos años han provocado una emergencia epidemiológica de diabetes, sobrepeso y obesidad en México, que alcanza a la población infantil. Según Bello-Chavolla et al. (2022) la muerte causada por diabetes en 2020 aumentó el 41% en comparación con el promedio reportado tres años antes (2017-2019) por el Instituto Nacional de Salud. De mantenerse esta tendencia, las defunciones por esta enfermedad se incrementarían en el futuro entre la población mexicana.

Lo anterior coincide con lo reportado por Torres y Rojas (2018) y Rojas Martínez (2023) respecto al incremento sostenido en la oferta de productos ultraprocesados en México durante las últimas décadas, especialmente durante el periodo del 2010 a 2020, en donde los establecimientos de comida rápida aumentaron en un 165%, esto es, de 387,184 a 1 millón 284,484, lo cual revela mayor  disponibilidad y consumo de alimentos ultraprocesados en nuestro país.   De acuerdo con  el análisis de Gaona-Pineta et. al. (2023) sobre los resultados de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición Continua del 2020 a 2022, el 82.6% de la población preescolar^[1], el 93.6% de los escolares y el 90.3% de adolescentes consumen alimentos no recomendables para su salud, como bebidas azucaradas, botanas, dulces y postres.

En este contexto, es importante destacar una evidente ausencia en la ley, alrededor de la regulación de la industria que oferta productos ultraprocesados asociados a daños a la salud. Esto es especialmente relevante en el marco de esta nueva ley, ya que México ocupa el primer lugar a nivel latinoamericano en venta y consumo de este tipo de productos (Organización Panamericana de la Salud & Organización Mundial de la Salud, 2015), cuya agroindustria es co-responsable del incremento en su consumo (Torres & Rojas, 2018).

Considerando que existe una co-responsabilidad de las agroindustrias nacionales y transnacionales en el derecho a la alimentación (Torres Torres & Rojas Martínez, 2023), debido a que los productos ultraprocesados que oferta generan daños en la salud; es importante señalar que la LEGAAS, en sus artículos 17 y 28, propone acciones que pretenden “garantizar” la alimentación adecuada en la población, entre ellas:

• La vinculación de las autoridades con otros actores sociales, para eficientar el suministro, distribución y adquisición de alimentos adecuados (de preferencia frescos) y agua potable.
• Mecanismos de coordinación con otros sectores sociales (cooperativas, asociaciones de padres de familia y organizaciones del sector social) que producen alimentos de manera sustentable y de manera agroecológica.
• Promover la prohibición en las planteles de educación básica, de la venta, distribución, donación, publicidad y patrocinio de alimentos ultraprocesados, que rebasen las disposiciones normativas en salud pública. Las instituciones de educación media superior y superior, promoverán el consumo de alimentos adecuados preferentemente locales y de precios accesibles.
• La Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Salud, fomentarán programas, acciones y campañas de salud permanentes y de fácil comprensión, sobre nutrición y sistemas de producción agroecológicos, y estilos de vida saludables.
• Se deberá privilegiar, en la mayor medida posible, la adquisición de alimentos nutritivos de los productores locales o regionales de pequeña y mediana escala, incluyendo agricultores en huertos familiares o de traspatio.

Con base en las acciones anteriores, se espera que se incentive la vinculación y coordinación entre las autoridades escolares y de salud, los padres de familia, los agricultores y otros sectores sociales, para promover y favorecer el consumo de alimentos saludables entre los niños, niñas y adolescentes de los centros de educación básica y pública a nivel nacional. Sin embargo, hace falta delimitar claramente los diferentes niveles de responsabilidad que tienen los individuos, las industrias y el gobierno, para garantizar el ejercicio del derecho a una alimentación sana, sobre todo, cuando los tres niveles de gobierno son responsables de promover el respeto y protección de este derecho.

 

b) Agua e información nutricional

Por otro lado, la ley enfatiza en relación con el acceso al agua y una de las acciones que deben implementar los gobiernos federales, estatales y municipales, es el desarrollo de programas para “fomentar el consumo de agua potable simple, alimentos locales, frescos y saludables” (LEGAAS, artículo 27). Esta disposición puede ayudar a disminuir el alto consumo de bebidas gaseosas que prevalece en México, catalogado como uno de los países donde más refrescos azucarados se beben (Delgado, 2019).

Por otro lado, el artículo 19 de la LEGAAS estipula el “derecho a la información nutricional” lo que significa que las personas podrán contar con información que puede mejorar la toma de decisiones sobre el consumo de alimentos con potenciales efectos perjudiciales en la salud, ya que los alimentos tendrán etiquetados sobre sus contenidos. Esta estrategia no es nueva, pues desde el año 2020, se modificó la Norma Oficial Mexicana 051, respecto a las especificaciones del etiquetado frontal para alimentos y bebidas no alcohólicas preenvasados, con información sobre el contenido añadido de azúcares, sodio, calorías, grasas saturadas y trans de los productos que ofrece la industria.

De acuerdo con información oficial, datos reportados en el 2021 por la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición, señalan que el 64% de la población mexicana usa el etiquetado frontal de alimentos, y la industria de alimentos ultraprocesados ha variado la calidad de sus productos (Secretaría de Salud, 2022).

Cabe mencionar que un elemento adicional respecto a la información nutrimental, es la obligación para los productores y distribuidores de alimentos a advertir si se trata de un organismo genéticamente modificado (OGM)^[2], así como los insumos químicos utilizados en sus cultivos (LEGAAS, artículos 20 y 21). Sin embargo no se especifican los detalles sobre los que versa dicha advertencia, ni tampoco las formas o los medios mediante los que se dará a conocer a los consumidores finales.

En lo que corresponde al fomento del consumo de alimentos saludables, la ley introduce el concepto de “canasta normativa”, definido como una serie de recomendaciones que serán emitidas por la Secretaría de Salud, quien deberá integrar “criterios nutricionales y ambientales, de accesibilidad, asequibles y pertinencia cultural…y contendrán como mínimo un cereal entero, preferentemente maíz y sus derivados, y una leguminosa, prioritariamente frijol, frutas, verduras y alimentos de origen animal. Las canastas normativas privilegiarán alimentos que no contengan productos alimenticios con contenido excesivo de calorías, azúcares añadidos, grasas saturadas, sodio y los nutrimentos críticos” (LEGAAS, artículo 21). En resumen, lo que se pretende es fomentar el consumo de alimentos frescos y diversos como una forma de evitar enfermedades no transmisibles como la diabetes, la obesidad o hipertensión. 

No obstante, estas recomendaciones podrían denotar una omisión respecto a la responsabilidad y andamiaje institucional que incide en la elección de aquello que las personas consumen, pues las decisiones no se reducen solo a las sugerencias que las autoridades puedan ofrecer o la información disponible sobre cómo se produce ese alimento o si afecta la salud o no; ya que las elecciones de consumo varían en función de la disponibilidad, acceso físico y económico, suministro constante, hábitos, practicidad, preferencias culturales, sexo, edad y lugar de residencia (Guibrunet et al., 2023). Características que pueden cambiar en el tiempo en función de intereses políticos, tratados de comercio internacional y efectos del cambio climático que alteren la producción y suministro de determinado tipo de alimentos.

 

c) Competencia de las autoridades en la promoción, ejercicio y protección del derecho a la alimentación

La garantía del derecho a la alimentación recae en un Consejo Intersectorial Nacional (CIN) que será integrado por distintas Secretarías de Estado, y tendrá la facultad de desarrollar y definir las políticas alimentarias y las del sistema agroalimentario en el país (LEGAAS, 2024, artículo 62). Además, la ley establece la creación de un Sistema Intersectorial Nacional de Salud, Alimentación, Medio Ambiente y Competitividad (SINSAMAC), quien será la instancia responsable de coordinar, articular y concertar la participación social y privada, en donde podrán involucrarse todos los interesados en contribuir honoríficamente para garantizar “el derecho a la alimentación adecuada en el marco de la soberanía y seguridad alimentaria” (LEGAAS, 2024, artículo 59). Sin embargo, aún falta la promulgación del reglamento de la LEGAAS, para definir la operatividad de este Sistema.

Además los artículos 72 fracción II, 73, 75, 76  y 77 de la LEGAAS, abren la puerta a la participación social en la política alimentaria y el ejercicio de este derecho, al regular la estructura institucional responsable de protegerlo, a través de la conformación del SINSAMAC, los Consejos Intersectoriales -nacionales, estatales y municipales-, Comisiones y Comités de Alimentación (ver Tabla 1).

Tabla 1. Estructura institucional para definir las políticas alimentarias y garantizar el derecho a la alimentación adecuada.

Instancia	Descripción
SINSAMAC	Será responsable de aglutinar la diversidad de actores públicos y privados interesados en participar y hacer propuestas para mejorar los sistemas agroalimentarios del país.  Es la instancia de colaboración entre los tres órdenes de gobierno, la ciudadanía y los Comités de Alimentación, para promover políticas y medidas tendientes a promover, respetar, proteger y garantizar el derecho a la alimentación adecuada (LEGAAS, artículo 56).  Estará conformado por representantes del ejecutivo, la Secretaría de Salud, los Consejos Intersectoriales a nivel nacional, estatal, municipal, de la Ciudad de México y municipal, comités de alimentación y los demás actores sociales o privados con objetivos compatibles con el SINSAMAC.
Consejo Intersectorial Nacional (CIN)	Será un órgano intersecretarial con facultades específicas para diseñar, decidir e implementar programas de gobierno y políticas públicas sobre el derecho a la alimentación. Su finalidad es asegurar la discusión y atención transversal de las políticas públicas alimentarias. Algunas de sus  facultades consisten en integrar la participación de los sectores público, social y privado en la definición e instrumentación de políticas para la promoción, respeto, protección y garantía del derecho a la alimentación, así como desarrollar la política del sistema agroalimentario mexicano y su difusión (LEGAAS, artículos 60 y 62) Todos los cargos serán honoríficos y estará integrado por el titular del ejecutivo, así como representantes de la Secretaría de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Economía, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, la Secretaría de Bienestar, la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, y el Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnologías (LEGAAS, artículo 61).
Comisiones de Trabajo	Se trata de equipos de trabajo integrantes del CIN, responsables de realizar investigación y  propuestas, para contribuir a lograr un sistema agroalimentario saludable, justo, sostenible y competitivo (LEGAAS, artículo 68).  El CIN tendrá al menos dos Comisiones: a) para la estrategia Nacional de Alimentación y para la Regulación del Sistema Agroalimentario (LEGAAS, artículo 69).
Comités técnicos	Estarán conformados por personas especialistas y expertas en diferentes disciplinas, para ayudar al CIN en el cumplimiento de sus objetivos (LEGAAS, artículo 70).
Consejos Intersectoriales Estatales y de la Ciudad de México	Cada Estado del país, tendrá uno de estos Consejos, cuya responsabilidad será acordar, implementar, supervisar y evaluar las decisiones políticas del sistema alimentario a nivel estatal (LEGAAS, artículo 71). Las leyes estatales definirán el procedimiento para su conformación y operación. Cada consejo debe incluir a personas del sector social y de los Comités de Alimentación (LEGAAS, artículo 72).
Consejos Intersectoriales Municipales y de Demarcación Territorial	En cada municipio del país habrá un Consejo de Alimentación Municipal, y serán las instancias de discusión pública para que las personas puedan realizar propuestas, opinar, formular dudas o participar en las decisiones que se tomen en beneficio de la mejora en el ejercicio del derecho a la alimentación adecuada en la localidad (artículo 73). Serán integrados por funcionarios de los Ayuntamientos o Alcaldías y por las personas físicas, entes e instancias de participación social (artículo 73).
Comités de alimentación	Todas las personas tienen el derecho a participar en el apoyo a las acciones del Estado para garantizar el derecho a la alimentación adecuada. Y todas las autoridades (en sus tres niveles de gobierno) deberán promover y asegurar su participación colectiva o individual (artículo 75). Estos Comités se reconocen como uno de los medios esenciales de participación social a nivel local y deberán ser de carácter honorífico. El número de Comités en cada localidad no podrá ser restringido (artículo 77).  Algunas de las facultades de estos comités consisten en diagnosticar problemas y oportunidades, planear y ejecutar acciones organizadas, así como realizar el monitoreo y evaluación de estas para la mejora continua del ejercicio del derecho a la alimentación adecuada de sus miembros o de terceros (artículo 82).

Fuente: Ley General de Alimentación Adecuada y Sostenible.

 

En la tabla anterior, se presenta un resumen de todas las instancias públicas previstas por la LEGAAS, responsables de operativizar su contenido con diferentes facultades y escalas de competencia, en los distintos territorios mexicanos, incluyendo la participación de la sociedad civil en el ejercicio del derecho a la alimentación. Se destacan los elementos más importantes regulados en los ordenamientos jurídicos internacionales que dieron la pauta para la promulgación actual de la nueva Ley General de Alimentación Adecuada y Sostenible, así como los mecanismos previstos para garantizar el respeto, la protección y el ejercicio del derecho a la alimentación en México.

A continuación se abordará brevemente la producción de alimentos regulada en la LEGAAS, como una actividad intrínsecamente vinculada con la soberanía alimentaria.

 

d)   De la producción de alimentos 

Si bien la Ley de Desarrollo Rural Sustentable es la que regula la producción agropecuaria en México, sobresale que la nueva LEGAAS en su artículo 42 aborda brevemente este rubro y establece que:

“Todas las personas tienen el derecho de contar con las condiciones apropiadas para la producción de alimentos y participar de un desarrollo rural integral y sustentable en las comunidades, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable”.

Pese a que la producción no es la materia principal de la LEGAAS, sí muestra su interés en que las personas cuenten con los medios necesarios para producir alimentos y avanzar hacia la autosuficiencia alimentaria, considerando “la diversidad biocultural y los agroecosistemas para producción local y de autoconsumo de alimentos adecuados” (LEGAAS, artículo 43). Esto puede vincularse con uno de los ejes rectores del nuevo Plan de Desarrollo 2024-2030, donde se aborda la soberanía alimentaria y se define como:

  “el fortalecimiento permanente de todas las condiciones, capacidades y actores que permitan a la Nación garantizar el derecho humano y constitucional a la alimentación de las y los mexicanos sin excepción; con apego a nuestras culturas y tradiciones incluyendo en materia de alimentación, con sostenibilidad ambiental, preservando la biodiversidad, mitigando y adaptándonos al cambio climático, haciendo un uso muy eficiente del agua” (Sheinbaum, 2024, pág.  286).

 Lo anterior se trata de un reto importante a superar, pues de acuerdo con el CONEVAL (2024), la autosuficiencia alimentaria, agrícola y pecuaria presentó una reducción sostenida del 2018 a 2022, y el coeficiente de autosuficiencia alimentaria^[1] disminuyó del 75%  al  69.5% en el mismo periodo (CONEVAL, 2024), lo cual coincide con el incremento de la importación de cereales del 31.4% al 39.1% entre 2017 y 2020, respectivamente. Estos datos son reconocidos en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo, al señalar que:

“en el periodo 2018-2023 el país no logró reducir las importaciones de maíz y otros alimentos principales de la dieta nacional. Las importaciones de alimentos para complementar la producción nacional continuaron a la alza… Para mitigar esta situación será indispensable un nuevo diseño de estrategia y de política pública hacia el campo donde el  apoyo a la pequeña y mediana producción agrícola, ganadera, pesquera y acuícola, se complemente con el fortalecimiento de las cadenas de valor que abastecen al mercado interno” (Sheinbaum, 2024, pág.  288).

En este sentido, el nuevo gobierno plantea una nueva política agroalimentaria para el sexenio 2024 - 2030, que coinciden con los principios establecidos en la ley para este rubro, entre ellos: 

• Serán principios rectores de las políticas, programas y acciones del Estado en materia de producción alimentaria, el aseguramiento de la autosuficiencia en la producción de aquellos componentes que integren las canastas normativas regionales, la sostenibilidad y cuidado del medio ambiente, la biodiversidad y agrobiodiversidad en la producción, así como la búsqueda del mayor grado posible de autodeterminación de las personas productoras respecto de los insumos y la gestión de las semillas (LEGAAS, artículo 44)
• La producción familiar o comunitaria de alimentos para autoconsumo se considerará prioritaria. Todos los niveles de gobierno integrarán en sus políticas alimentarias el apoyo a los productores de pequeña y mediana escala, atendiendo a su dimensión económica, cultural y social, con perspectiva de género, promoviendo la carga equitativa de trabajo entre mujeres y hombres en dicha producción (LEGAAS, artículo 45).
• El mantenimiento del equilibrio ecológico, así como la conservación y regeneración de los recursos naturales, serán, en todos los casos, factor fundamental para la toma de decisiones en materia de métodos de producción y para asegurar el aprovechamiento sostenible de estos recursos (LEGAAS, artículo 46).

 

Lo previsto por los artículos anteriores revela la intencionalidad de esta ley para regular e incidir en las políticas públicas alimentarias del país, con una marcada tendencia hacia la autosuficiencia y soberanía alimentaria, de hecho, en su artículo 47 señala varios de los principales objetivos que deberán tener las políticas públicas, entre ellos:

“I. La autosuficiencia y la soberanía alimentaria; II. El acceso prioritario a los bienes que constituyen las canastas normativas, así como de cualquier otro alimento adecuado que no contradiga la canasta normativa; III. La preservación de la salud de todas las personas involucradas en las cadenas alimentarias desde la producción hasta el consumo;  IV. La sostenibilidad medioambiental y el cuidado de la biodiversidad y agrobiodiversidad de las distintas regiones del país; VI. El desarrollo de las capacidades productivas de la población rural y urbana que por sus condiciones de vulnerabilidad más lo necesiten; VII. La procuración de condiciones equitativas para acceder a los mercados, en especial para el fomento de la producción de pequeña y mediana escala, incluida la agricultura familiar, y VIII. Preservar el uso de las técnicas tradicionales y saberes ancestrales para la producción de alimentos” (LEGAAS, artículo 47).

 Sin embargo, la ley no establece mecanismos jurídicos para lograr dichos principios y disminuir la dependencia alimentaria nacional. De acuerdo con datos del Consejo Nacional Agropecuario, en el año de 1995 México era autosuficiente en la producción de maíz, frijol, arroz y trigo, con un índice de autosuficiencia alimentaria del 86.3% (Consejo Nacional Agropecuario, 2023);  pero para el 2022 dicha autosuficiencia disminuyó al 69.5% según los datos reportados por el CONEVAL (2024). Asimismo, con base en registros de la base de datos Statista y declaraciones del presidente del Consejo Nacional Agropecuario, México está en los primeros lugares a nivel mundial en la importación de maíz, junto con China (Orús, 2024).

El porcentaje de dependencia alimentaria se acerca a lo reportado por Carmona Silva et al., (2020), quienes señalan que México importa el 60% de sus alimentos, y en donde se ha presentado un incremento sostenido de la agroindustria alimentaria del 2.21% promedio anual, entre 1993 y 2019 (Moctezuma-López, 2023). Esto refleja las tendencias de las políticas alimentarias internacionales en un mundo globalizado que abre las fronteras para fortalecer la importación de los alimentos excedentes de los países que son potencias agroindustriales, en menoscabo de la producción nacional y la soberanía alimentaria de otros países (Carmona Silva et al., 2020). 

 A lo anterior, se suma la omisión de esta nueva ley respecto a las acciones para enfrentar los efectos del cambio climático en la agricultura mexicana, y aunque en el artículo 49 se señala que “Los programas de acceso a los espacios para la producción alimentaria podrán estar acompañados por…  apoyos para superación de siniestros ambientales” no se consideran en ningún apartado de la ley, los impactos que pueden presentarse en la producción agrícola nacional, los ecosistemas, el agua, el suelo, así como posibles incrementos de la dependencia alimentaria (Mendoza-Ponce et al., 2023), derivado de efectos climáticos adversos.

Es interesante que una ley promulgada en plena crisis climática (Leff, 2019; Lucatello, 2020), no incluya alguna asociación entre la producción alimentaria y el cambio climático, de manera que puedan implementarse estrategias integrales que contribuyan a mejorar la producción, disponibilidad y acceso de alimentos para toda la población.

 

Conclusiones

La promulgación de la Ley General de Alimentación Adecuada y Sostenible es un paso importante que ayudará a mejorar la protección, exigibilidad, promoción y ejercicio del derecho a la alimentación en México. De su contenido emanan una serie de objetivos y principios que buscan crear y fortalecer estrategias y políticas alimentarias en todo el país, con atención especial en las poblaciones más vulnerables. No obstante, también enfrenta algunos retos para su implementación. El primero de ellos corresponde a la publicación de su reglamento, el cual sigue sin ser expedido, a pesar de que en el artículo segundo transitorio de esta ley, se estableció un plazo de 180 días naturales para su expedición, el cual se cumplió el pasado 15 de octubre de 2024.

La elaboración del reglamento es fundamental para especificar los mecanismos que aseguren la operatividad y aplicación de la ley en todo el territorio nacional. Su publicación resulta necesaria para establecer procedimientos técnicos, normativos y sociales que permitan garantizar y monitorear el ejercicio del derecho a una alimentación saludable en diferentes escalas (familiar, escolar, comunitaria, municipal, estatal, nacional). Asimismo es necesario determinar los criterios para asegurar la producción sostenible de los alimentos que permitan equilibrar la diversidad de intereses y modelos productivos que existen en el país. 

Sin el reglamento la ley no podrá aplicarse cabalmente en todo el territorio, pues de él dependen el establecimiento de las competencias, facultades y funciones que el Estado y sus organismos tienen para operar las políticas alimentarias nacionales. Además sería importante que se establezcan lineamientos específicos que ayuden a generar datos confiables sobre el avance o retroceso en el acceso a la alimentación adecuada y sostenible, esto puede servir para evaluar el estado de la autosuficiencia alimentaria, incluyendo la producción sostenible, disponibilidad, calidad, estabilidad y acceso a alimentos saludables. 

 Cabe enfatizar que la ley habilita y fortalece jurídicamente el ejercicio del derecho humano a la alimentación para todos los/as mexicanos/as, pero los retos más importantes emergerán una vez que se publique el reglamento y comience su aplicación en territorio. Esto se debe en gran medida a la naturaleza multiescalar de este derecho en donde convergen múltiples actores. Si bien es cierto que la ley prevé la integración de un Sistema Intersectorial Nacional de Salud, Alimentación, Medio Ambiente y Competitividad (SINSAMAC) en donde participarán más de 10 secretarías de Estado, es evidente que no será fácil negociar con la diversidad de intereses que coexisten al interior de las distintas secretarías y en donde aún no existe un liderazgo fuerte o consolidado para lograr los consensos necesarios entre las distintas prioridades institucionales, la industria y el sector social. 

En un escenario ideal, los mecanismos jurídicos de la nueva ley, su reglamento y las políticas públicas que piensan impulsarse de conformidad con el nuevo plan nacional de desarrollo, podrán articularse para atender los desafíos más importantes que comprenden los sistemas agroalimentarios del México actual, y así abatir los altos porcentajes de inseguridad alimentaria que aún prevalecen en todo el país.

 

^[1] Es el nivel en el que la disponibilidad de los alimentos se satisface con producción nacional. 

 

^[1] Preescolar, son considerados los niños y niñas de 1 a 4 años; escolar, son las infancias de 5 a 11 años, los adolescentes comprende a la población de 12 a 19 años, y los adultos aquellas personas de 20 años o más.

^[2] De acuerdo con la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, un OGM es un organismo vivo desarrollado y modificado por  cientifícos/as con el propósito de obtener cualidades específicas. 

 

 

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